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coalizioni sono state quindi

sempre contrattaccato. Questo perdurare del conflitto ha reso molto tese per numerosi anni le relazioni tra il giudiziario e un settore importante della politica. E mentre il giudiziario proseguiva le sue azioni contro la galassia Berlusconi, il leader politico, sostenuto dalla sua maggioranza parlamentare, ha risposto proclamando la superiorità del mandato popolare e adottando numerose misure legislative speciali dirette a proteggere gli accusati (e così anche se stesso) nelle varie fasi del processo. Questo conflitto ha così perpetuato, anche negli anni della Seconda Repub¬blica, seppur in termini diversi dalla prima, una situazione che ha visto l’azione giudiziaria intrecciarsi significativamente con i processi politici fondamentali. In particolare si è incrociata con i tentativi di riforma del sistema giudiziario. Dopo gli anni caldi di Mani pulite l’idea che il giudiziario richiedesse riforme
BOX 9.2.
Le recenti riforme dell’ordinamento giudiziario
LA RIFORMA DEL CENTRO-DESTRA (1. 1502005)
Nomine per gli uffici giudiziari più elevate-, introduzione di speciali requisiti di esperienza professionale
Separazione delle carriere tra pubblici ministeri e giudici-, procedure di selezione iniziali co¬muni, seguite da separazione delle due carriere. Passaggi successivi da una carriera all’altra legati a esami interni e corsi di formazione ad hoc Progressione di carriera-, introduzione di esami e procedure di valutazione Sanzioni disciplinari-, procedura obbligatoria quando richiesta dal ministro della Giusti¬zia
Organizzazione degli uffici dell’accusa: poteri di direzione maggiori attribuiti al capo di ogni ufficio
Poteri del ministro della Giustizia: possibilità di appello alla giustizia amministrativa con-tro le decisioni del Csm in materia di nomina dei magistrati. Il ministro è inoltre tenuto a trasmettere al parlamento un rapporto annuale sugli orientamenti dell’esecutivo in materia di giustizia
LA CONTRO-RIFORMA DEL CENTRO-SINISTRA (1. 1112007)
Separazione funzioni e carriera-, l’obbligo di scegliere in via definitiva tra la posizione giudice e pubblico ministero è «congelato» in attesa di nuove disposizioni. Cancellato l’obbligo di scelta a inizio carriera, ma stabilito un limite di quattro passaggi tra le carriere e un minimo di servizio di cinque anni
Riorganizzazione procure-, il procuratore capo resta titolare esclusivo dell’azione penale, ma in caso di revoca per contrasti su modalità o criteri, viene ristabilito il ruolo di arbitro del Csm
Disciplinare-, l’azione disciplinare è obbligatoria, ma la procura generale della Cassazione può bloccare le denunce infondate. Ridotte le prerogative del ministero sull’azione di¬sciplinare e abolita la presenza obbligatoria del rappresentante del ministero durante il procedimento disciplinare
LA NUOVA PROPOSTA DI RIFORMA DEL CENTRO-DESTRA (disegno di 1. cost. del 10 marzo 2011)
Separazione delle carriere e riorganizzazione Csm\ giudici e pubblici ministeri vengono com¬pletamente separati e sono sottoposti a due distinti consigli superiori. Nella composizione dei nuovi consigli superiori viene rafforzata la componente di nomina parlamentare (che raggiunge la metà dei membri)
Corte di disciplina-, i provvedimenti disciplinari nei confronti di giudici e pubblici ministeri sono deliberati da questo nuovo organo
Polizia giudiziaria-, il potere dei pubblici ministeri di poterne disporre saranno regolati da apposite leggi
Responsabilità civile dei magistrati-, viene istituita per tutte le violazioni dei diritti degli imputati e in particolar modo per le limitazioni della libertà di questi Obbligatorietà dell’azione penale-, rimane il principio ma spetterà alla legge regolarne l’applicazione
Inappellabilità delle sentenze di proscioglimento-, l’accusa non potrà più fare appello dopo che un imputato è stato prosciolto in un grado di giudizio
profonde - sia per quel che riguarda la relazione tra giudici e pubblici ministeri, generalmente giudicata troppo stretta, sia nel campo della carriera e della for-mazione dei magistrati per superare la pura logica dell’anzianità, sia infine per quanto concerne i rapporti tra ministero della Giustizia e Csm - era largamente diffusa nella classe politica, soprattutto nel centro-destra, ma anche in settori significativi del centro-sinistra, oltre che tra gli esperti della materia.
Il fatto che le proposte di riforma siano cadute in una fase di aperto conflitto tra Berlusconi e la magistratura ha reso complicata la soluzione del problema. Nel periodo 1996-2001 le intenzioni del governo di centro-sinistra di pro¬muovere una riforma sono state lasciate cadere forse proprio per il timore di antagonizzare l’opposizione o la magistratura. Sarebbe stato quindi il centro- destra a muoversi in questa direzione durante il secondo e terzo gabinetto Berlusconi. Dopo lunghe discussioni, soprattutto sul tema della separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri e in un clima di forte tensione, il ministro della Giustizia Castelli, della Lega Nord, ha proposto una riforma del corpo giudiziario di notevole portata che metteva in questione molti degli sviluppi degli ultimi decenni (box 9.2).
La riforma Castelli, che l’associazione degli avvocati riteneva ancora troppo modesta, era invece vista dai magistrati come un tentativo dell’esecutivo di mettere le briglie al giudiziario, e determinava una forte mobilitazione sfo¬ciata in scioperi e manifestazioni di protesta. La conflittualità tra governo di centro-destra e magistratura ha reso praticamente impossibile un accordo più ampio tra i due schieramenti politici. Nel centro-sinistra, anche quelli che ritenevano necessaria una riforma e condividevano almeno una parte dei punti proposti dal centro-destra, di fronte al rischio di apparire allineati con il governo di Berlusconi e ostili alla magistratura, hanno preferito opporsi al progetto. Sulla riforma è stata inoltre posta una richiesta di modifica del capo dello stato che ne ha chiesto il riesame, ma la maggioranza ha definitivamente approvato (luglio 2005) un testo sostanzialmente equivalente, tra le polemiche dell’opposizione e di buona parte del corpo giudiziario.
La sconfitta di Berlusconi nelle elezioni del 2006 ha riaperto la questione; il governo di centro-sinistra si è subito proposto di correggere alcuni punti importanti della legge Castelli prima che questa entrasse in vigore. Al suo in-terno, tuttavia, accanto a una linea più prossima a quella della magistratura e orientata a cancellare la riforma Castelli, si è manifestato anche un significativo orientamento più propenso a emendare la precedente legge senza stravolgerla. Con i magistrati di nuovo sul piede di guerra, pronti a uno sciopero anche contro il nuovo governo se fossero rimaste in piedi le norme più limitative dei passaggi dalle posizioni di pubblico ministero a quella di giudice, alla fine la maggioranza è riuscita (luglio 2007) a trovare un compromesso interno che però ha visto l’opposizione (e l’avvocatura) dissociarsi nettamente. Ancora una volta si è quindi rivelato impossibile trovare un compromesso accettabile per tutte le parti in causa sia politiche che professionali. Il ritorno al governo di Berlusconi nel 2008 ha ulteriormente acceso il conflitto. Mentre la magistratura proseguiva nelle azioni giudiziarie contro il premier e ne apriva di nuove, il governo e la
maggioranza avviavano una serie di nuove iniziative legislative sia di carattere ordinario che di carattere costituzionale. Alcune di queste di portata limitata e destinate ad incidere sui processi nei quali era coinvolto il premier, altre di portata molto più ampia, come la riforma generale e di natura costituzionale presentata dal ministro della Giustizia. La riforma Alfano presentata nel 2011, se approvata, inciderebbe profondamente sul sistema giudiziario attuale. In particolare porterebbe: ad una completa divisione tra magistratura requirente e giudicante, che avrebbero non solo carriere separate, ma sarebbero anche governate da due distinti consigli superiori; ad una contrazione del potere delle procure sulla polizia giudiziaria; alla responsabilità civile dei magistrati per le loro pronunce (cfr. box. 9.2). Tutto lascia prevedere che l’iter di questa legge di revisione della costituzione sarà assai conflittuale.
■ CONCLUSIONE. ALLA RICERCA DI UN EQUILIBRIO TRA MAGISTRATURA E POLITICA
Come abbiamo visto le componenti giurisdizionali del sistema politico-istitu-zionale italiano hanno subito nel corso degli anni trasformazioni importanti. Una parte di questi cambiamenti ha tratto le sue origini da un processo lungo e graduale, iniziato con l’instaurazione democratica del 1948, di istituzionaliz-zazione, adattamento e innovazione di regole e strutture che costituivano una novità per l’Italia. Altri cambiamenti sono più recenti e sono legati agli effetti cumulativi di questo lungo processo, così come alle inedite interazioni che negli ultimi anni si sono stabilite tra istituzioni giudiziarie diventate molto più autonome e corporativamente forti e soggetti politici che a loro volta hanno subito trasformazioni importanti. Questi effetti di interazione hanno prodotto uno stato di conflitto non indifferente tra giudici e politica, un conflitto la cui soluzione non appare alle porte.
Nel complesso si può dire che l’effetto combinato della carta costituzionale dei diritti, di una Corte costituzionale ormai saldamente istituzionalizzata e di un giudiziario più attivo e indipendente hanno contribuito all’espansione dei diritti politici, civili e sociali dei cittadini e a una loro più forte tutela. Allo stesso tempo però non si può non notare che l’efficienza della macchina giurisdizionale è stata tutt’altro che ottimale con ricadute molto gravi sulla durata dei processi e quindi indirettamente sulla qualità della tutela di quegli stessi diritti, come è stato spesso fatto osservare anche da attori internazionali come la Corte di giustizia europea.
Tra le istituzioni italiane la Corte costituzionale è stata, forse, quella meno discussa e meno coinvolta in conflittualità politiche. Le sue decisioni sono state accettate in genere senza significative contestazioni. Tuttavia i suoi compiti in materia di conflitti tra poteri dello stato e tra stato e regioni la pongono oggi in una posizione molto delicata: in questo momento infatti il carattere più awersariale assunto dalla vita politica e la complessa suddivi-sione delle competenze tra livelli territoriali sembrano rendere più frequenti 
e aspri questi conflitti. Per la Corte sarà una sfida non da poco mantenersi (e apparire) neutrale.
Il giudiziario, invece, dall’inizio degli anni ’90 è stato costantemente vicino al cuore delle tempeste politiche. I mutamenti ai quali abbiamo fatto sintetica-mente cenno l’hanno indubbiamente trasformato in un corpo più autonomo e dotato di una più marcata coscienza delle proprie prerogative. Allo stesso tempo però la configurazione che è andato assumendo e il suo attivismo non possono fare a meno di sollevare alcuni importanti interrogativi. I punti principali in questione sono tre.
Il primo riguarda la stretta integrazione di giudici e pubblici ministeri all’in-terno di un’unica corporazione giudiziaria che rischia di mettere la terza parte del processo penale, cioè l’accusato e il suo difensore legale, in una posizione di debolezza nei confronti delle due altre parti che condividono lo stesso reclutamento e una comune carriera professionale (e magari appartengono anche allo stesso «partito» giudiziario). Il secondo aspetto è che l’accresciuta indipendenza acquisita dai pubblici ministeri li ha sottratti a ogni forma di responsabilità nei confronti delle autorità democratiche: resta a questo punto poco chiaro a chi altri debbano rispondere. In teoria l’accusa, essendo tenuta a procedere contro ogni crimine, non correrebbe pericolo di commettere arbi-trarietà. Nella realtà la situazione è ben diversa; non potendo procedere contro ogni reato è il pubblico ministero clic
a compiere di fatto una drastica selezione degli illeciti da perseguire: la scelta rimane in definitiva piuttosto individuale. La questione si fa tanto più delicata quando l’inquisito è un politico di prima grandezza; la decisione di iniziare o meno un’azione giudiziaria è un atto di giustizia oppure una mossa politica?
Il terzo punto è che la mancanza di un serio processo di selezione e di avan-zamento interni dopo il concorso iniziale solleva dubbi gravi sulla qualità di giudici e pubblici accusatori. Nessuno di questi tre interrogativi sembra aver trovato ancora una risposta adeguata.
PAROLE CHIAVE


PER SAPERNE DI PIÙ
CAZZOLA, F. e M. MORISI 1996, Magistratura e politica in Italia, Milano, Feltrinelli. Documentata analisi delle azioni giudiziarie nei confronti dei parlamentari. 
GUARNIERI, C. 2001, Giustizia e politica. I nodi della Seconda Repubblica, Bologna, Il Mulino. Un utile quadro sintetico delle trasformazioni del giudiziario e dei suoi rapporti con la politica. PEDERZOLI, P. 2008, La Corte costituzionale, Bologna, Il Mulino. La prima completa analisi polito- logica di questo organismo, della sua istituzionalizzazione e della sua funzionalità.
PIANA, D. e A. VAUCHEZ in stampa, Il Consiglio superiore della magistratura, Bologna, Il Mulino. Un’analisi del Csm e della sua evoluzione nel tempo, in stretto collegamento con quella del corpo giudiziario. 

Il cambiamento del sistema
  1. 2016/01/23(土) 08:36:24|
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